【轉載】政策解讀——民政部劉忠祥解讀《慈善法》十大制度創新
來源: 時間:2016-03-23


【轉載】政策解讀——民政部劉忠祥解讀《慈善法》十大制度創新

(來源:中社網    時間:2016-03-19    作者:劉忠祥)



從2005年民政部提出起草慈善事業方面的法律算起,到今年十二屆全國人大四次會議通過,《慈善法》經過了近11年征程,終于頒布實施了,可謂“千呼萬喚始出來”。作為慈善領域的基礎性、綜合性法律,《慈善法》創新了慈善事業體制機制,解決了一些多年制約慈善事業特別是慈善組織發展的問題。它的頒布實施,必將進一步促進我國慈善事業健康發展。

對比原來的法律法規特別是《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》和慈善事業的發展的現狀,《慈善法》有以下十大創新之處或者說亮點:


一、界定了“慈善”,使“慈善”與“公益”并行不悖

慈善是中華民族傳統文化,是一種理念、一種道德、一種活動。理念、道德是通過活動體現出來的。傳統的慈善主要集中在救災扶貧等“雪中送炭”等活動,體現的是“授人以魚”,即所謂的“小慈善”。到了近現代特別是近三十年,慈善的內涵和外延不斷延伸和擴大,慈善有了更豐富的內容。1999年《公益事業捐贈法》頒布后,“公益”因為有了法律的界定而被普遍使用,根植在中華民族傳統文化之中的“慈善”呼喚法律的界定。《慈善法》解決了這個問題。

《慈善法》第三條明確:本法所稱慈善活動,是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式,自愿開展的下列公益活動:

(一)扶貧、濟困;

(二)扶老、救孤、恤病、助殘、優撫;

(三)救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害;

(四)促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展;

(五)防止污染和其他公害,保護和改善生態環境;

(六)符合本法規定的其他公益活動。

《慈善法》對“慈善”的界定基本等同于《公益事業捐贈法》對“公益”的界定。《公益事業捐贈法》是這樣界定公益事業的:

本法所稱公益事業是指非營利的下列事項:

(一)救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動;

(二)教育、科學、文化、衛生、體育事業;

(三)環境保護、社會公共設施建設;

(四)促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。

如此,慈善不僅僅是“雪中送炭”,也包括“錦上添花”,不僅僅是“授人以魚”,也是“授人以漁”。“小慈善”變成了“大慈善”。從此,“慈善”登上了法律的圣殿,“慈善”與“公益”并行不悖。


二、明確了慈善組織的組織形式、設立條件和程序,降低了慈善組織成立門檻

《慈善法》明確慈善組織是指依法成立,以面向社會開展慈善活動為宗旨的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利組織。

從邏輯關系上分析,首先,慈善組織是非營利組織;其次,慈善組織是以慈善活動為宗旨的非營利組織;第三,在組織形態上,慈善組織要么是基金會、要么是社會團體、要么是社會服務機構(民辦非企業單位)。

慈善組織與一般非營利組織的根本區別是以慈善活動為宗旨,基金會以公益事業為目的,全部屬于慈善組織;部分以慈善活動為宗旨的社會團體、社會服務機構(民辦非企業單位)也屬于慈善組織范疇,當然是否登記為以慈善活動為宗旨是發起人的自主選擇。

關于設立慈善組織,《慈善法》規定“應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記”,同時規定“本法公布前已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利組織,可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織”。其中,沒有規定直接登記還是經業務主管單位同意后向民政部門申請登記。仔細閱讀《慈善法》,通篇沒有出現“業務主管單位”的概念,也沒有對業務主管單位的職責做出規定。已頒布實施多年的《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》三部行政法規都在總則一章里界定了業務主管單位,并在其后的章節里規定了業務主管單位的職責。對比《慈善法》與三部行政法規的有關規定,可以推定對慈善組織實行直接登記,不再需要業務主管單位的前置審批,改變了實施多年的社會組織“雙重負責”的管理體制。直接登記使成立慈善組織更容易,慈善組織將會大量涌現。當然,還需要行政法規與之相銜接。


三、明晰了慈善募捐的相關問題,打破公開募捐資格終身制,對“詐捐”、“騙捐”說不

《慈善法》規定慈善募捐“是指慈善組織基于慈善宗旨募集財產的活動”,并將慈善募捐分為“面向社會公眾的公開募捐和面向特定對象的定向募捐”。“慈善組織開展公開募捐,應當取得公開募捐資格”。依法登記滿兩年的慈善組織,符合一定的條件,可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書。當然符合條件也可以不申請。慈善組織開展公開募捐,可以采取規定的方式,包括地上的(在公共場所設置募捐箱;舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等)和非地上的(包括通過廣播、電視、報刊、互聯網等發布募捐信息),對慈善組織采取地上方式募捐作了地域限定(在其登記的民政部門管轄區域內進行,確有必要在其登記的民政部門管轄區域外進行的,應當報其開展募捐活動所在地的縣級以上人民政府民政部門備案),對慈善組織采取非地上方式特別是通過互聯網開展公開募捐沒有進行地域限定。事實上,對通過互聯網開展募捐沒有必要也沒辦法進行地域限定。但對慈善組織通過互聯網開展公開募捐作了信息平臺的限定(應當在國務院民政部門統一或指定的慈善信息平臺發布募捐信息,并可以同時在其網站發布募捐信息),同時規定“廣播、電視、報刊以及網絡服務提供者、電信運營商,應當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證。”

《慈善法》規定“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的,可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作,由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。”至于個人是否可以為了自己或親朋好友采取公開的方式求救,《慈善法》沒有涉及,按照“法無禁止即可為”的原則,是不被禁止的。

《慈善法》規定,捐贈人通過廣播、電視、報刊、互聯網等方式公開承諾捐贈的,或者捐贈財產用于下列活動(扶貧、濟困;扶老、救孤、恤病、助殘、優撫;救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害)并簽訂書面捐贈協議的,捐贈人違反捐贈協議逾期未交付捐贈財產,慈善組織或者其他受贈人可以要求交付,捐贈人拒不交付的,慈善組織或者其他受贈人可以依法向人民法院申請支付令或者起訴。這可有效的減少、防止“諾而不捐”、“詐捐”的出現。當然,捐贈屬于贈與,根據《合同法》第一百九十五條的規定,“贈與人的經濟狀況顯著惡化,嚴重影響其生產經營或者家庭生活的,可以不再履行捐贈義務”,這一條也適用于捐贈人。《慈善法》規定“捐贈人公開承諾捐贈或者簽訂書面捐贈協議后經濟狀況顯著惡化,嚴重影響其生產經營或者家庭生活的,經向公開承諾捐贈地或者書面捐贈協議簽訂地的民政部門報告并向社會公開說明情況后,可以不再履行捐贈義務。”為防止騙捐,《慈善法》規定“開展募捐活動,應當尊重和維護募捐對象的合法權益,保障募捐對象的知情權,不得通過虛構事實等方式欺騙、誘導募捐對象實施捐贈”,并在“法律責任”一章里對此款規定進行了呼應。


四、增設“慈善信托”,使“公益信托”得以落地

《慈善法》專設了“慈善信托”一章,雖然只有七條,但卻有效地解決了《信托法》有關“公益信托”的規定不容易落地的問題。2001年的《信托法》規定,信托包括公益信托實行登記制;公益信托的設立和確定其受托人,應當經有關公益事業管理機構批準;同時規定公益信托應當設立信托監察人。由于法律中“有關公益事業管理機構”不明確和“信托監察人”責任過大,造成公益信托難以落地。《慈善法》明確了設立慈善信托的文件向縣級以上人民政府民政部門備案、信托監察人可以根據需要設立,移去了公益信托難以落地的障礙,使公益信托落地,將會極大地促進社會財產進入慈善領域。


五、規定和授權規定慈善組織年度慈善支出和管理費用標準,更符合慈善組織多樣性的實際

規定年度慈善支出和管理費用比例,有利于提高慈善組織效率,降低慈善組織管理成本,有利于形成社會共識并使慈善組織有所遵循。《基金會管理條列》關于基金會管理費用(工作人員的工資福利和行政辦公經費)不得高于當年總支出的10%,公募基金會每年的公益支出,不得低于上年收入的70%,非公募基金會每年的公益支出不得低于上年末基金余額8%的規定,達到了上述目的,但實踐中也遇到了一些困難。

《慈善法》在總結經驗的基礎上,首先確立了提高慈善財產使用效率,降低管理費用的總原則;然后規定具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出,不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十,年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十,特殊情況下,年度管理費用難以符合前述規定的,應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。同時授權民政部會同有關部門制定具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織的開展慈善活動的年度支出及管理費用標準;最后,規定捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的,按照其約定。這樣規定,既有原則性,又有靈活性,既考慮了慈善組織的一致性,又考慮了慈善組織的多樣性,既顧及了歷史和現實,又考慮了長遠,有利于慈善組織根據自身實際,統籌安排收入和支出,健康發展。


六、整合信息平臺,提升了信息公開的效率

慈善是一項高尚的事業,應在陽光下進行。信息公開有利于廣泛動員社會公眾參與慈善事業,是社會監督的重要手段,是慈善組織健康發展的內在要求。《慈善法》規范了政府相關部門和慈善組織兩個主體信息公開的義務。要求“縣級以上人民政府民政部門應當在統一的信息平臺,及時向社會公開慈善信息,并免費提供慈善信息發布服務”,同時要求慈善組織和慈善信托的受托人應當在民政部門統一的信息平臺上發布慈善信息,并對慈善信息的真實性負責。《慈善法》詳細地開列了民政部門等政府相關部門信息公開的內容、慈善組織信息公開的內容以及公開募捐情況和慈善項目實施情況的公開頻次。從保護當事人隱私和秘密的原則出發,明確規定了不得公開的情形。

統一信息平臺,既方便了信息公開主體公開信息,也方便了社會公眾了解和監督;規定信息公開的內容和頻次,明確了信息公開的法律要求,同時也可避免社會公眾對信息公開的過度期待。


七、對捐贈人的稅收優惠進一步擴大,促使大額捐贈增多

利用稅收來促進和調控慈善事業,是各國通行的做法,我國也是如此。《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》等法律法規都規定捐贈人、公益組織和受益人依法享受稅收優惠。《企業所得稅法》和《個人所得稅法》等稅收方面的法律法規則具體規定了稅收優惠的種類、幅度等。《企業所得稅法實施條例》第五十三條規定“企業發生的公益性捐贈支出,不超過年度利潤總額12%的部分,準予扣除。”超出12%的部分,依法納稅。這在一定程度上阻礙了大額捐贈。《慈善法》規定“企業慈善捐贈支出超過法律規定的準予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分,允許結轉以后三年內在計算應納稅所得額時扣除”,這將進一步促進大額捐贈的出現,也對出臺更多的促進慈善事業發展的稅收政策具有引領作用。


八、明確行業組織的法律地位,促進行業自律

慈善組織的健康發展需要完善內部制衡、行業自律、社會監督、政府監管構成的監管體系。其中,行業自律是重要的組成部分。李建國副委員長在十二屆全國人大四次會議上作《慈善法》草案審議說明時講到,慈善領域出現了一些新情況、新問題,其中包括慈善組織內部治理尚不健全、運作不盡規范,行業自律機制尚未形成等。行業自律需要行業組織來實現。《基金會管理條例》等三部行政法規沒有涉及行業組織。《慈善法》規定“慈善組織可以依法成立行業組織”,慈善行業組織的職責是“反映行業訴求,推動行業交流,提高慈善行業公信力,促進慈善事業發展”,同時要求“慈善行業組織應當建立健全行業規范,加強行業自律”。行業組織法律地位的明確,必將促進行業自律的發展。


九、明確應當建立慈善組織評估制度,進一步推動包括慈善組織在內的社會組織評估工作發展

2007年以來,民政部門從基金會開始推行社會組織評估工作,初步形成了一套評估制度,包括評估指標、評估專家隊伍、評估程序以及評估結果的應用等。此前,對于社會組織來說,是否參加評估由自己選擇。《慈善法》規定“民政部門應當建立慈善組織評估制度,鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估,并向社會公布評估結果。”這就使得對慈善組織的評估有了法律依據,對于推進社會組織評估工作意義十分重大。


十、年檢改年報,提升慈善組織的自主性

年度檢查是登記管理機關對社會組織實施管理的重要手段。《基金會管理條列》等三部行政法規都規定,社會組織要向登記管理機關報送經業務主管單位審查同意的工作報告,“接受年度檢查”。可是由于登記管理機關力量有限、手段不足,年檢并沒有完全達到預期的目的,有時還會流于形式。《慈善法》規定“慈善組織應當每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務會計報告”,沒有提及“接受年度檢查”,同時從信息公開的角度要求“慈善組織應當每年向社會公開其年度工作報告和財務會計報告”,“信息公開應當真實、完整、及時”。年檢改年報,有利于慈善組織自主意識的提升和自我管理機制的形成。




(作者劉忠祥系民政部民間組織服務中心黨委書記)


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